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第二节 严格监控 政府应对公民网络参与的本能反应（第4页）

多元立法主体造成了我国互联网立法的一些弊端：首先，导致了我国互联网相关法律复杂繁琐，多以部门规章形式出现，效力较低，容易引发执法多头的局面，不利于互联网秩序的统一规范。

其次，互联网法律法规的立法主体大多同时又是执法和监督主体。

众所周知，法律法规是为了引导和调整特定的社会关系或社会矛盾，每一部法律本质上都是各个利益主体进行博弈和平衡的结果。

当法律的制定主体与执行主体存在利益相关性，就很容易造成立法主体从自身利益出发，制定利于本部门利益最大化的政策，有失法律的公正与科学。

第三，多元的立法主体在法律制定中缺乏宏观上统一的规划和及时有效的沟通协调机制，造成不同立法主体制定的法律法规之间存在相互的矛盾和冲突，给法律的执行带来了极大的困难，损害了法律的威信和效力，最终导致互联网法律规范的失败。

2.从立法目的看偏向监管和治民

我国互联网立法的目的倾向于对网络行为进行监督和管理，忽视对公民的权力保障，体现出较强的治民色彩。

从与互联网相关的法律内容上看，大多数是对于公民和法人网络行为的约束和控制，对于公民和法人权利保障的条款仅限于口号式的体现，缺乏实质内容，权利义务分配严重不平等。

如《互联网信息服务管理办法》中详细规定了从事互联网信息服务的审批程序和禁止行为，并指出对违反规定的进行处罚的标准，全文没有提及如何保障从事互联网信息服务的公民和法人的基本权利。

又如《互联网文化管理暂行规定》在立法目的中提到“保障互联网文化单位的合法权益”

，但在规定内容中没有任何一处体现对互联网文化单位合法权益的保障，却严格规定了互联网文化单位申请的条件、审批程序、违法处罚等约束、限制性内容，特别是规定了互联网内容审查制度。

这就是说公民在互联网上发布的信息要受到互联网文化单位的严格审查，并有可能被删除和追究责任，这极大地侵犯宪法赋予的公民的言论自由权。

可见，我国互联网立法的出发点是控制权利而不是对权利进行保护，这违背了控制权力的行政立法宗旨，其背后折射出官本位、权力本位的传统思想仍根深蒂固。

3.从立法程序看欠缺公开与规范

首先，我国互联网立法程序上缺乏民主和公开。

我国《立法法》第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。”

国务院《规章制定程序条例》除第十四条重申上述内容以外，第十五条还规定：“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见，起草单位也可以举行听证会。”

事实上，我国公民、法人和其他组织往往到互联网法律法规公布时才得到规章内容。

互联网相关法律法规大多数没有通过民主公开的意见征集过程，在立法程序上未能体现出民主公开的立法原则。

其次，我国互联网立法程序不规范。

《立法法》第七十二条规定：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”

《规章制定程序条例》第八条也规定：“涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章。

有前款规定情形的，国务院有关部门单独制定的规章无效。”

根据《互联网信息服务管理办法》第十八条规定：“国务院信息产业部是互联网信息服务的主管部门，其他部门和机构在各自职责范围内对相应互联网信息内容实行监管。”

按照上述法律规定，相关部门应当与信息产业部联合制定关于互联网的规章，而该办法实施后各相关部门出台的关于互联网的规章中只有极少的部分是与信息产业部联合制定颁布，大多数规章都是各部委独立制定颁布，对《立法法》中的立法程序的规定置若罔闻。

4.从立法内容看存在重复与交叉

我国多部互联网相关法律上重复出现相同和极其类似的规定，造成我国互联网法律体系的繁冗复杂，各执法部门权力划分失衡，执法权限存在冲突和交叉，易于造成对公民和法人权利的侵害。

如《电信条例》第五十七条规定了任何组织或者个人不得利用电信网络制作、复制、发布、传播含有九类内容的信息。

与此内容相同或极其类似的条文随后又出现在《互联网信息服务管理办法》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《互联网电子公告服务管理规定》、《互联网出版管理暂行规定》、《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》、《互联网文化管理暂行规定》、《互联网新闻信息管理规定》等多部法规、规章之中。

又如《互联网出版管理暂行规定》与《互联网文化管理暂行规定》的具体内容存在大量重复交叉，新闻出版总署和文化部存在审批权的重叠，使从事互联网文化企业茫然失措，处境尴尬。

5.从立法性质看缺乏民事刑事法律规定

我国与互联网相关的法律法规较多采取行政法律的方式，缺乏民事和刑事法律规定。

随着互联网的飞速发展，虚拟的网络环境可以成为许多社会行为发生的场合，一切原有社会行为都可能在互联网的虚拟空间中以新形式再次发生。

一旦网络参与行为构成违法犯罪，给公民人身、财产和社会秩序带来巨大的侵害，仅仅凭借确立互联网管理的行政法律规则和责任，难以赋予公民通过有效的民事法律途径对自己的权益进行救济，也难以用明确的刑事法律对危害社会公共利益和公民合法权利的行为进行制裁。

要对互联网环境下的各种社会关系进行全面调整，必然需要发挥各种类型法律的作用，形成一个民事、刑事和行政法律纵横交错、致密的综合体系，使普通网民能通过民事途径有效地保护自身在互联网环境中的各种权益，惩治利用互联网进行的违法犯罪行为。

三、管制与监督：政府应对网络参与的行政措施

从互联网本身的特性来说，它既是一种解放工具，也是一种控制工具。