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第一节 政治背景 政策民主不足与执政理念的更新（第5页）

其次是功能错位。

社区自治制度是居民自我管理、自我服务、自我监督的自治组织，但是实际运行中行政化色彩较重，承担了许多上级政府的职能，作为自治组织的居委会演变成为我国行政系统的末端。

第三是缺乏利益供给。

公民政治参与，从目的来看是为了维护自己的合法利益，目前的社区自治承担的主要功能是加强基层管理，维护社会稳定，淡化了政治参与的功能，没有配套的利益供给机制，公民参与的积极性不好，影响参与效果。

从农村村民自治制度来看，突出问题主要有：第一，村委会选举不规范，破坏民主公平原则。

很多地区村委会选举中贿选行为较为严重，且呈现出形式多样化、档次升级化趋势，选举演变成村域内富人争权，出现老板村官。

第二，党政“一肩挑”

现象普遍存在，家长制**权力在农村生根。

村书记和村委会主任“一肩挑”

的权力配置本意为解决村级“两委”

之间工作不协调、不配合、易产生摩擦的问题，但在实际操作中却造成了党政权力合于一身，滋生家长制官僚作风。

第三，村务公开、财务公开制度流于形式。

法律已明确规定了村务公开的期限及村务公开的主要内容，但一些村庄的村务公开尽管每年都搞，但是离规定的要求有差距，尤其是群众最为关心的财务收支情况还没有严格按法律规定公开。

（四）信访制度

信访制度是公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级党政机关及其所属部门反映情况、提出意见、建议和要求，由有关机构依法处理的一种制度。

信访制度主要的政治功能体现在两个方面：第一，信访利于增强政治权威合法性。

群众的来信来访是最广泛的信息源，也是社会矛盾的客观反映。

党和国家一系列的路线方针政策，都需要依靠大量的社会信息才能制定和实施。

“了解民意，尊重民意，以民意为基础制定政府的政策，成为政治体制运作的内在要求。”

同时，信访制度为检举、揭发**案件、净化干部队伍起到重要作用，从根本上巩固了政治权威合法性。

第二，信访制度有利于人民参与国家和社会事务管理。

信访一方面为公民对涉及自己利益的事务进行申诉、维护自身权利提供了制度保障，另一方面也为公民对公共事务发表意见、建议提供了有效途径。

公民运用信访进行参政议政活动，对经济发展、社会进步起到促进作用。

在我国，信访是民意表达制度的重要组成部分，是公民政治参与的具体形式之一，也是一种特殊的参与形式。

从信访制度施行至今也暴露出一系列问题和难以解决的困难，主要体现在：第一，信访洪峰爆发。

我国面向普通公民的民意表达和政治参与机制不够通畅，使得很多问题和意见集中涌入信访渠道，造成严重的“信访堵塞”

，一定程度上导致了李景鹏所说的“凡是合法的利益表达方式都是无效的（相对地说），凡是有效的利益表达方式都是不合法的（如集体闹事和贿赂官吏）”

。

大量的民意通过这一渠道层层上达，超出了信访本身能承载的功能。

第二，信访集体化和无序化。

当前信访的一大特点是个体信访正在逐步减少，取而代之的是三五成群的、甚至是几十人的集体信访行为，尤其以集体上访为主要趋势。

一般来说在政治参与过程中，公民的组织化程度和政治程度越高，参与效能越强。

亨廷顿指出：如果人们加入某个组织并在其中积极活动，那么他们参与政治的可能性就会增大，参与政治的实现程度就会极大地提高。

为提高参与效能，那些有共同利益、共同地位的人们为了共同的目标临时组织起来，采取集体信访、越级信访、反复信访的方式谋求问题的解决。

第三，信访救济替代法律救济。

当公民权利受到侵害，第一选择不是采取正规的法律途径维护自身利益，而是试图通过信访这一方式取得“立竿见影”

的效果，信访制度在现行中国政治体制内具有的民意上达功能与司法救济程序所具备的权利救济功能发生错位，试图用行政救济取代司法救济，这样做的结果就是严重削弱国家司法机关权威这一现代社会的治理基础。

通过对于上述几种当前我国公民参与路径的分析，我们可以清楚地看到我国虽然建立了较为完备的公民参与制度体系，公民参与权利逐步得到保障，但是实事求是地说现存的参与制度还不能满足广大人民群众的诉求，甚至面临参与失灵的困境。

具体表现在：第一，参与路径有限。

目前制度化的参与途径主要有通过人民代表大会制度、听证、信访、基层群众自治制度以及对官员的个别接触等。