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第一节 政治背景 政策民主不足与执政理念的更新（第4页）

但是，应该看到的是，现行的人民代表大会制度与扩大公民政治参与的目标还有一定的距离，与其在政治体系中法定的地位不相适应，难以完全满足公民日益增长的政治参与热情。

具体体现在：第一，宪法确立的人民代表大会地位亟待增强。

宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关。

但是在我国实际的政治运行中，各级人大的权力保障明显不足，人大会议被认为是“走过场”

、“橡皮图章”

。

如果人大的权威性不能得到保障，公民参与则成为无源之水、无根之木。

第二，人大代表制度存在一定弊端。

首先，人大代表中政界、商界等精英人士所占比例较多，普通劳动人民特别是农民代表较少，这容易导致民意代表性不足。

其次，人大代表和一部分人大常委会成员实行的是非常任制，因而他们代表、传递和争取公民利益的时间、精力、能力和范围受到限制，缺乏专业的政治训练，不利于民意的充分表达，削弱了人大在国家政权中作用的发挥。

再次，人大代表与公民的联系机制不通畅，公民个人较为分散的利益表达缺乏有效整合，尚未建立人大代表充分聆听人民呼声的有效机制。

第三，选举制度亟待完善。

我国《选举法》规定，县级及县级以下的人大代表由选民直接选举产生，县级以上的地级市、省、全国三级人大代表由其下一级的人民代表大会选举产生。

这种多次的委托代理关系加大了代理的风险，使得公众所表达的利益诉求信息在自下而上的传递过程中会产生遗漏、搁置或失真，造成信息传递不畅。

（二）听证制度

听证制度源于普通法系的自然公正（naturaljustice）原则，它包括两个最基本的程序规则：一是任何人或团体不能成为涉己案件的法官；二是任何人或团体在行使权利可能对他人产生不利影响时，必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。

其内在逻辑是用程序的公正保证结果公正。

听证最初适用于司法领域，称为“司法听证”

，后逐渐被立法所吸收，直到20世纪晚期，听证才正式运用到行政领域。

听证制度的主要价值在于为公民提供利益表达的途径，利益相关的公民有机会参与国家政策制定，维护和争取自身的利益。

在我国，听证制度最早出现于20世纪90年代后期，1996年《行政处罚法》中首次以立法的形式确立了行政处罚领域的听证制度，1997年的《价格法》与2000年的《立法法》中将听证的范围扩展到政府定价行为领域与行政立法领域。

听证制度在我国已经生根发芽，并在公共问题中发挥了越来越重要的作用，增加了政策制定中的民主成分。

但是就目前施行的情况看还存在不少问题，主要表现在：第一，听证范围局限，行政听证制度确立后，各地和各政府部门对听证制度的推行作了很多努力，但在众多受到处罚、申请要求听证的案件中真正举行听证的却寥寥无几。

目前各地举办的听证会主要局限在价格听证，对其他事关公共利益的公共决策鲜有听证。

第二，听证程序不够健全。

相关法律只是从原则上规定了听证制度，缺乏实施的细则规范，在实际操作中具有较强的主观性和随意性，直接影响了听证的效果，不利于维护公民的正当权益。

第三，听证制度的效力不足。

虽然在各级各类机关中听证制度已经建立，但是有些机关的理念并没有转变，认为听证制度只是走形式，不尊重听证会的讨论结果，这直接导致听证制度权威的丧失，影响公民参与的积极性，削弱了听证制度的公信力。

（三）基层群众自治制度

我国的基层自治制度主要由农村村民自治制度和城市居民自治制度两部分构成。

依据我国《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》规定，基层自治中公民参与的基本内容包括参与社区的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

社会主义民主政治的实质是人民群众在享有对生产资料所有权和支配权的基础上，成为国家和社会的真正主人，享有管理国家及其他社会事务的权利。

在城乡基层实行群众自治，让最广大的人民群众直接参与公共事务管理和公共政策制定，充分反映自己的利益诉求，保护自己的权益不受侵犯，是人民群众实际地参加社会事务管理活动的体现，是向着人民群众知政、议政、参政迈出的重要步伐，是社会主义民主广泛性、真实性的体现。

社区、村落虽小却具有“五脏俱全”

的政治体系。

居民或村民通过自治的方式参与与自身利益紧密相关的公共事务管理，这与公民政治参与相一致。

在我国政治实践中，基层群众自治制度发挥着重要制度优势，承载着最主要的公民参与制度供给。

但是从现实制度运行来看，无论是城市社区自治还是农村村民自治制度都暴露出一系列问题。

从城市社区自治制度来看，首先是参与的多种不平衡。

参与主体不平衡，总体参与率不高；参与领域不平衡，仅有的参与也不够深入；参与形式单一，志愿者与志愿组织是其主要形式，但这类组织在我国还没有充分发育；参与意愿不强烈，动员和组织仍是主要途径。