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第一节 政治背景 政策民主不足与执政理念的更新（第3页）

普遍存在。

一些政府部门“不作为”

、执行力缺失的情况严重，“有令不行、有禁不止”

，“上有政策、下有对策”

的情况在某些地区甚至比较普遍。

中央政策在地方执行过程中经常遭遇“肠梗阻”

，有人称其为“政策出不了中南海”

。

有学者将我国政策执行中的问题归纳为以下几个方面：第一，替代执行。

指政策执行人员采取偷梁换柱的做法，执行与政策制定部门初衷不相一致的政策方案，使其原有的政策方案难以继续得到贯彻实施，即所谓的“上有政策，下有对策”

。

第二，象征执行。

指政策执行人员敷衍塞责，做表面文章，看似执行实际上并不执行政策制定部门的政策。

象征执行的主要特征是欺骗性。

表面上看来政策宣传热热闹闹，政策执行轰轰烈烈，而实际上政策并没有转化为可操作性的具体措施，没有真正落到实处，政策成了空架子。

第三，选择执行。

指政策执行人员采取“为我所用”

的做法，选择性或片面的执行政策制定部门的政策，以至于曲解政策的精神实质或部分内容，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至收到与政策目标大相径庭的效果。

第四，附加执行。

指政策在执行过程中由执行人员附加了一些不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越政策原定要求。

第五，机械执行。

指政策执行人员不考虑当地的实际情况，机械地照搬上级政府政策。

二、参与失灵：我国公民参与的传统模式

公民如何参与公共政策过程是当今民主政治理论与实践的热点问题。

在我国，改革开放以来经济快速平稳发展、社会环境总体稳定、人民生活水平不断提高，这些为中国政治的发展，包括公民政治参与和政府决策科学化、民主化提供了难得的契机，近年来公众参与已经成为出现在中国政治生活领域的高频词。

从制度设计角度审视我国政治体制中公民参与的制度安排，应该说为公民提供了较为多元的政治参与选择，如果能充分发挥既有制度框架内公民参与的功能，我国政治民主建设将迈上一个新的高度。

但是不可否认的是，当前为公民提供的参与路径虽然数量不少，但是所发挥的功能还有待进一步提高。

孙永怡认为我国公民参与政策过程存在社会对公民参与政策过程认识模糊、公民参与公共政策能力有限、公民参与中公利与私利存在冲突、参与群体集体非理性、强势集团操纵政策过程等十大困境。

制度内的参与无效导致了近年来制度外参与、无序参与在一些地方盛行。

网络参与的出现正是传统制度环境下参与失灵的外溢结果。

本书将公民参与的路径一分为二：传统路径和网络路径。

在研究网络路径公民参与之前，首先回顾和评价传统路径，即当前现实政治制度安排中公民参与的路径。

在我国，当前公民参与的路径有很多，本书仅选取几个具有广泛代表性的制度进行重点考察。

（一）人民代表大会制度

人民代表大会制度是我国民主政治的核心内容，是我国公民政治参与的基本制度。

人民代表大会制度保证了公民的各项基本政治权利。

通过人民代表大会，公民参与包括选举、投票、立法讨论等政治活动，影响国家政策过程。

具体来说，公民的政治参与通过人大代表来实现，避免了参政的无序，保证参政的可行性和高效。

选民选举人大代表、向人大代表反映意见和建议，人大代表通过提出议案和建议的形式将公民的利益诉求在人民代表大会上反映，从而影响公共政策的制定。

人民代表大会制度在我国已经走过了50多年的历程，随着我国经济社会发展，人民代表大会制度在不断发展完善，在国家政治生活中发挥越来越重要的作用。